环境税的具体实施探析

环境税的具体实施探析 环境税的具体实施探析 环境税的具体实施探析

[内容提要]为了维护和改各环境，环境税是主要的经济调节措施，有着理论基础的支持。但是在具体实施中存在一系列实施难点使得其有政策缺陷，并产生环境危害。所以我国在具体实施环境税时要结合OECD成员国的经验，扬长避短地制定环境税。

环境税的理论基础

随着工业化经济发展到“环境经济”，各国政府越来越重视环境的维护和改善，早在90年代初OECD成员国就已经开始陆续采取一系列的政策工具促进“环境经济”的良性发展，主要的经济调节措施就是环境税。

在理论上，环境税是一种校正税。首先它可以为政府取得巨额收入，特别是税基较宽的环境税。其次又可以改善资源配置的效率。环境税可溯源到由福利经济学家庇古所提出的庇古税(Pigouivain tax)。庇古税是解决环境问题的古典教科书的方式，属于直接环境税。它按照污染物的排放量或经济活动的危害来确定纳税义务，所以是一种从量税。庇古税的单位税额，应该根据一项经济活动的边际社会成本等于边际效益的均衡点来确定，这时对污染排放的税率就处于最佳水平。

环境税在实际应用中的难点

环境税的政策目标是消除环境危害。这里的环境危害是从全社会的角度考虑，不是单纯考虑经济活动给社会带来污染，还要考虑到给社会带来的好处。所以环境危害指的是全社会在整体上的经济效率损失。在实际应用政策中，会遇到各种各样的实施难点，政策同样会有缺陷，所以环境危害的产生根源不仅仅在于市场缺陷，政策缺陷同样会造成危害。让我们先来看一看现实中环境税的应用情况。以比利时为例。比利时可以说是环境税体系建立较好、执行较早的国家之一。为了调查开征环境税的效果，在1994—1995年，比利时组织了一次全国性的调查活动。调查对象包括383家水污染最严重的厂家，其排放占全国污染总量的80%，484家废物污染最严重的厂家，排放的废物占全国污物总量的86％。该次调查的形式为：调查问卷和与公司主管人员面谈。有效调查率达到80%。然后统计人员对调查数据进行了分析，结果是令人惊异的，比利时的环境税并没有如人们所预期的那样给减少污染带来直接和积极的影响。当然，我们不能说比利时的情况具有普遍性，可是我们从中也能清楚地认识到存在于现实中的问题。

(一)环境税的理论基础在现实中难以实现。

1．边际外部成本和边际私人净收益难以确定，影响到环境税的效率。环境税的先决条件就是确定社会和私人边际成本，这样才能计算出准确的税率。污染损坏的成本计算虽然现在有各种各样的方法，例如，生产率法、机会成本法、恢复和防护费用法、工资损失法、调查评价法等等，但是计算的难度还是很大的。因为边际外部成本的确定需要一系列的详细信息。从企业产品的生产造成污染到这些污染在环境中长期积累并对人们产生危害再到所造成的这些危害货币化，是一个复杂的过程。各个环节的转换涉及到不同利益集团的利益，所以要确定边际成本是非常困难的。另外，要想获得企业的边际私人净收益也是非常困难的。由于信息的不对称和企业“搭便车”行为的存在，企业不会向政府提供这类信息，反而为了享受环境保护带来的正外部性和减少或不承担公共义务，声称自己对环境不构成危害，或声称自身对公共环境的需求不高。政府由于技术条件限制又不能对这些企业的具体信息实施有效的控制，结果是，污染企业仍然可以同样从环境保护中得到好处，致使环境污染出现持续性。

2．一些情况下，征收成本太高。实施环境税后有两个问题：其一是监测每个污染源的费用。监测污染源的费用取决于污染物排放的流量、浓度、稳定的物理特征以及现有检测技术的有效性。当这些特性随着时间的变化而变化时，那些比较僵化的税收制度就难以适应这种情况。也就是说，监测费用是非常高的。其二是监测污染责任的归属问题。有两种责任安排方式。一个就是把污染监测的责任赋予污染者，征管者通过对其所使用的监测仪器的审查和认可来保护其监测报告的准确性，这类似于一般税收的纳税申报。另一种是由征管者承担污染物排放的监测任务。经验表明，第一种的费用远远高于第二种。

(二)环境税的消极影响。

环境税的消极影响主要体现在征税水平的两个方面：一是征税水平的高低；二是征税水平的稳定性。

1．征税水平过高将对投资者和企业国际竞争力产生消极影响。理论上讲，环境税是一国为维护公众在环境方面的利益而制定的政策，用来限制有关部门和行业在某些经济领域的生产活动。在这种情况下，不论哪个部门，哪个行业，为了在市场中生存，生产单位必须采取措施消化生产活动在环保方面的开支，或者进行相应的环境投资以求获得尽可能多的利益。这样，企业在安排生产计划时，就需要考虑到技术革新用以降低社会及企业的环境开支。由于不同行业之间，同一行业不同部门之间存在着相互竞争，如果某一或某些企业通过革新使生产的产品具有竞争力或者通过有利可图的环境投资，即内部消化环境开支，推出替代产品的话，那么其他企业就很难通过价格将环境开支转嫁到市场和消费者身上。这样，通过革新或环境投资的企业就能够不断地增强在“环境经济”中的竞争力。在这些企业生产过程中，环境费用不应被仅仅认为是直接的开支，更应当看成是一种必得收益的投资。但是在现实中有专家（Alain Verbeke and Chris Coeck)在文章中指出，在减少水污染所作的努力中，绝大多数企业认为从短期来看，环境税征收对国际竞争是负面效应，只有3％的企业认为对国际竞争是有益的；从长期来看，认为有负面效应的企业占47％，认为有正面效应的占14%。理论上的结论恰好与此相反。产生这种矛盾的原因是：治理环境污染的技术革新毕竟是一种高成本、高风险、长时期的投入，企业处于自身的能力和现实情况的考虑认为在取得受益之前就有破产的风险。尤其对发展中国家的企业来说，负担更重，会影响到他们的国际竞争力。

2．征税水平的稳定性对企业预期的影响。理性预期学派认为政策当局所采取的政策是否能收到预期的效果，必须视非政府部门对这些政策所做出的预期情况而定。在现实生活中，虽然经济单位对经济体系的了解不是非常的深入，不能像专业经济学家那样运用宏观经济计量模型对内生经济变量变动加以掌握，可是在政府不断运用相机抉择财政货币政策进行操作的过程中，同时也逐步培养了非政府部门对未来经济政策进行预期的能力。他们根据过去政策的效果，结合当前经济现状，预期下一期政府将采取何种宏观经济政策。然后将自己的经济行为建立在这种预期的基础上。比利时的调查结果也印证了这一点。

在比利时的调查中得出：有些企业担心不断引进污染净化处理设备来减少污染，势必会导致税收的下降，政府为了稳定收入而采取新的税收措施，反而会加重自身负担；也即很多企业担心，公司为减少污染所作的进一步努力将伴随更高的税收水平和新的环境税率。比利时的企业有这样的担心是有据可依的。比利时对废物征收的环境税额1990年为4．6亿美元，1995年增加到10．9亿美元，人们称环境税为“披着绿色外衣的狼”。比利时的企业根据政府以往的行为认为减少污染的结果不是税负的减少，所以也就没有动力去进行治污努力。

(三)环境税的专款专用问题。

在多数文献中提到环境税的一个优点就是可以使一国政府征收到足够的资金用于环境改善、资源保护和补偿受害人。那么这是不是说环境税收应该专款专用呢?

1．效率问题。一般来说，在开征环境税的初期，由于环境污染严重需要大量的资金进行治理，那么将由此而获得的税收收入用于环境治理并不会产生严重的效率问题，但是随着时间的推移，环境税收入与环境治理支出之间就不存在数量上的密切联系，按照成本一一收益的原则和传统的公共经济学观点，这种方法闲置了资源，缺乏灵活性，产生效率损失并容易使这种税收演化为单纯的财政筹资工具，而不是消除环境危害的政策手段。另外，如果政府在环境方面的支出过渡，那么公众对这种环境税的支持将会逐渐减弱。

2．公平问题。根据“受益原则”专款专用的环境税将纳税人交纳的税收与从其使用这种税收消除环境危害中所得到的利益一致化，因而征收专款专用的环境税是一种分摊环境治理支出的理想方式。这种税收与OECD国家通过的“污染者付费原则”(PPP)也是一致的，所以是公平的。但是，在实际应用时，就涉及到它的适用范围问题。这是因为，在许多场合，要确认环境税的纳税人从环境治理中获得的利益是十分困难的，这就使得专款专用环境税赖以建立的受益原则失去现实基础。专款专用的环境税只有在少数情况下才是有效和合理的。

环境税的实施

尽管环境税在实施中存在有以上问题，但我们不能否认环境税是有利于社会福利增进的经济手段，我们要做的是始终利用其他经济手段，尽量改进环境税。我国在实施环境税时可以借鉴经济合作与发展组织成员国在环保方面所采取的税收政策以及具体税收措施，避免上述难点。

1．实施税制绿色化(Greening Tax System)。具体来说，一是取消对环境有负面效应的扭曲性税收条款和补贴，主要是指取消某些农业、工业、能源以及公路运输补贴和税收优惠，能够使特殊能源或运输服务使用者在选择“消费与否”上有大的改变。二是调整对环境有负面效应的扭曲性的直接税和间接税，例如，OECD大多数国家都对含铅汽油和无铅汽油在税收上区别对待，规定无铅汽油使用低税率。三是开征新的环境税，课征对象主要是在生产、消费或处理过程中造成污染的产品。课征新的环境税要注意税率的设定。例如，美国在对损害臭氧层的化学品征收的消费税时对应税的化学品分别确定定额税率，该税率是通过一个基础税额的调整因素得出，即基础税额乘以某种化学品的臭氧损害系数得出。

2．征收水平合理确定。环境税的征收水平不能损害我国企业的国际竞争力，这一点对我们发展中国家来说是非常重要的。因为我国的绝大部分企业与国外尤其是一些发达国家相比，实力差距还比较大，而且目前我国企业的负担已经相当重。若环境税征收水平过高，势必影响到我国企业的国际竞争力。我们应该像OECD国家那样，在实施税制绿化的过程中，注重保持微观经济主体的税负基本不变，可以在开征新的环境税的同时，降低企业其他税收负担。另外环境税的征收水平不应因政府财政目标的调整而进行调整，而应保持在一个比较稳定的水平上，必须警惕把环境税收入当作增加财政收入或弥补赤字的工具。稳定的征税水平有利于增强投资者的信心和营造一个良好的投贸环境。

3．税收手段与其他经济手段结合，形成合力，取长补短，共同维护环境。环境税是治污的理想方式，可正如我们前面讨论的那样环境税也有它实施的难点，而收费等其他手段也自有其优点，单靠税收来治理污染是不能实现目标的。当存在市场缺陷又无法得知适当的税率水平时，我们应该注意与排污收费、产品收费、使用者收费、补贴、综合利用奖励等经济手段协调应用。

4．其他措施。例如，将新的环境税设立两个税目，一个是为环保筹集资金的税目，另一个是对排污者征收的税目；对税收的征管可以像美国那样。由税务部门统一征收，将收入的一部分纳入环境保护的专项基金。采取税收优惠，加速折旧等办法，把投资引向有利于环保的方面。

参考文献：《关于环境税的探析》邓莜燕黄孝林《上海会计》2000．3

《OECD成员国的环保税收及可借鉴的经验》陈列《税务研究》1999．9

《庇古税效应分析》沈满洪《浙江社会科学》1999．4

《“环境经济”与“生态税收”的相关性分析》朱庆民《税务与经济》1999．4

《消费课税的经济分析》朱为群

来源：《涉外税务》2001.6