新型农村经营主体财政政策的评价

>摘要：发展新型农业经营主体，推进多种形式的适度规模经营是转变农业发展方式的首要任务。为此中央、地方政府纷纷推出培育新型农业经营主体的财政政策。对湖南省400个农户进行调查，目的是从农户角度了解政策实施效果及对政策的评价。调查结果显示培育新型农村经营主体的财政政策效果明显，大部分农户对政府的财政政策给予很好评价，不过也发现湖南省农村新型经营主体发展的区域性差异非常大、农业技术培训覆盖率较低、农户对相关政策了解不全面、政策执行过程中存在监管不到位等问题。

>关键词：家庭农场；农村合作社；覆盖率；评价

>一、引言

党的十八大提出培育新型农业经营主体，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，这是牵动农村改革全局、破解小生产与大市场之间矛盾的关键，也是解决“谁来种地”问题的核心。2014年中央一号文件进一步强调采取财政扶持、税费优惠、信贷支持等措施培育新型农村经营主体。学者们对如何扶持新型农村经营主体发展进行了多方位的研究。黄祖辉，俞宁（2010）通过对浙江省的调查，认为转变政府对农业的扶持方式，营造农业创业与就业的良好环境，建立农业经营者的退出与进入机制，是现阶段中国新型农业经营主体培育与发展的关键；郭庆海（2013）提出新型农业经营主体成长的制度供给主要应着眼于解决制度内容的权威性和制度的科学；周清明（2013）认为发展家庭农场，关键是以市场为主导，以农户为主体，政府应做好相应的服务工作，搭建便捷的土地流转交易平台；中国农村财经研究会课题组（2015）通过对湖南、江苏、浙江等地的调研，认为目前新型农业经营主体在发展过程中出现新主体数量少、经营管理技术与水平偏低等诸多“发育不良”问题；高强、彭超（2015）考察了湖南省邵阳市18家种粮大户及合作社的发展情况，认为我国农业补贴政策还存在政策导向作用偏低、结构不合理以及项目不完善等问题。综上所述，现有文献大多是以农村合作社、种粮大户、家庭农村、农产品加工企业等新型农村经营主体为研究对象分析现行支农财政政策，从普通农户角度调查分析培育农村新型经营主体财政政策的并不多见。湖南省2014年其在全省组织实施“百企千社万户”现代农业发展工程，计划三年内扶持发展100家农业产业发展龙头企业、1000个以粮食为重点的现代农机合作社，10000户家庭农场；目的是通过着力培育专业大户、农民合作社、家庭农场、农业企业等新型农业经营主体，尤其是专业大户、家庭农场对普通农户起示范效应，带动更多农户加入合作社、组建更多家庭农场，最终实现全省农业规模化，现代化发展。2016年1-2月，本文对湖南省扶持新型农村经营主体的财政政策及家庭农场、农村合作社等发展情况，针对农户进行了实地调查。目的是从农户角度了解政策实施效果及对政策的评价，根据调查分析政策存在问题、寻求优化路径，以助推培育新型农村经营主体的财政政策发挥更好的示范与引导作用。调查共发放问卷400份，收回有效答卷376份。

>二、农户对扶持新型农村经营主体政策的了解情况

1、受访农户的基本情况

调查对象都是居住在村镇的农业户籍人员，从收回的有效问卷看，从事农业生产的219人，非农生产157人。从事农业生产人员中，种田规模在1-2亩的占比35%，占比比较高，这部分人员主要收入来源并不是农业生产，由于农业机械化程度的提高，用于农业耕种的时间很短，他们主要工作是在附近工厂打工，打工收入是他们的主要收入来源，农田种植主要是满足自家稻米或其他杂粮的需求。种田规模50亩以上的只有17户，只有8%，这说明农业生产集中度相对较低。

2、培育新型农村经营主体的财政政策及农户的认知情况

（1）培育新型农村经营主体的财政政策。目前促进农业规模化经营的财政政策施行主体有三个层次，即中央政府、省级政府、市县级政府。具体落实到湖南的政策，中央层面：2014年起推出一系列鼓励新型农业经营主体的政策，加大对专业大户、家庭农场和农民合作社等新型农业经营主体的支持力度，实行新增补贴向专业大户、家庭农场和农民合作社倾斜。湖南省政府自2014年起，省政府在全省组织实施“百企千社万户”现代农业发展工程和“百片千园万名”科技兴农工程（简称“两个百千万工程”），预计在以后的三年扶持发展100家农业产业发展龙头企业、1000个以粮食为重点的现代农机合作社，10000户家庭农场；重点建设100个农业结构调整示范片、创建1000个现代农业产业园、选派10000名科技人员奔赴农村改革发展的第一线。湖南各市、州响应中央政策，根据当地财力和农村经济情况，制定培育新型农村经营主体的政策，比如长沙市自2014年起每年拿出5000万以上资金扶持、奖励农业龙头企业、现代农庄、种养殖大户、家庭农场。对于财力相对薄弱的地方政府，也会推出配套扶持政策，比如益阳市桃江县每年拿出50万资金奖励优秀的农村合作社外，在完善土地产权关系的基础上，成立土地流转中介服务组织推动农村适度规模化生产，为新型农村经济主体的发展创造外部条件。本次问卷调查涉及的10项财政扶持政策，其中1-5项是中央层面，6-8项是湖南省省级层面，9-10是各地方市、县配套政策。（2）农户对培育新型农村经营主体政策的认知。调查结果显示（表2），农户对各级政府扶持、培育新型经营主体的财政政策的认知和了解整体情况不尽如人意，认知和了解最好生猪标准化规模养殖场建设项目补贴、农机补贴（补贴给合作社、种粮大户），频率70%，；了解最差的是奶牛标准化规模养殖小区建设项目补贴，仅有17.55%。这可能与湖南是粮食和生猪的主产区有关，农户更多关注的是与自身利益相关的政策。不过农户对省、地、县的政策了解不多值得我们关注。

>三、农户对家庭农场、合作社的了解及参与情况

1、农户对家庭农场的认识

本次调查的主要对象是农户，新型农村经营主体的家庭农场、合作社与农户的联系较为密切，我们选择这两项进行调查以了解普通农户对新型农村经营主体的认识及参与情况。根据《湖南省人民政府办公厅关于加快培育发展家庭农场的意见》提出的家庭农场基本特征，问卷调查设置多选项目如表3。调查结果显示：对家庭农场必须满足的5个条件中最高的选中率是选项A“种田50亩以上”，选项D“有完整的财务记录”，选中率仅15%，可能他们认为这个条件不容易达到，也或许认为没有必要，另外5%的农户不知道什么是家庭农场。家庭农场是实现规模化经营的重要途径，农户对家庭农场需要满足哪些条件不甚明了，只有15.48%的农户知道家庭农场要求有完整的财务记录，受访者有71.6%的农户表明周围没有家庭农场，家庭农村在湖南各地的覆盖率并不高。对补贴的调查显示70%的农户知道政府种粮大户、家庭农场有财政补贴，说明政府的种粮补贴政策已经深入民心。

2、农户加入合作社的情况调查

据农经网报道，截止2015年10月底，全国农民合作社数量达147.9万家，入社农户9997万户，覆盖全国41.7%的农户。本次对湖南省400个农户调查显示（表4），67.74%的农户知道农村合作社，说明农村合作社已深入到农村。但是农户加入合作社的情况并不理想，376份有效问卷中只有66户加入了农合作社，不到18%。考虑调查对象中有158户没有进行农业生产，剔除掉158户之后，从事农业生产经营的农户加入合作社的农户占比30%，与全国的41.7%覆盖率仍然存在一定差距。没有加入合作社的原因中“当地没有合作社”、“不知道怎么加入”是两个比较重要的因素。在调查过程中，我们也发现农业合作社覆盖率与地区有关，比如益阳市桃江调查小组的收回的37份问卷中，除去不从事农业生产的13个农户，其他农户有21户加入了合作社，比率达到87.5%。而从岳阳平江的调查小组收回的36分调查问卷，21户从事农业生产的农户全部没有参加合作社，有大部分农户不知道合作社。由此可见，偏低的湖南省农村合作社覆盖率，与本次调查地点、调查样本有关，同时也说明湖南省各地市新型农村经营主体的发展差距较大。

>四、培育新型农村经营主体财政政策实施效果及农户对财政支农政策的评价

1、农户对农村合作社作用的评价

对已经加入农村合作社的66个农户的调查显示（表5），63个农户肯定了合作社在农业生产中的作用，比率高达95%。该问题的四个选项中，选项C“帮我买到低价种子、化肥等”得到77.8%农户的认同。合作社购买农业生产资料的价格谈判能力较强，同样品质的种子和化肥，合作社的价格要低于零售市场10%左右，直接降低了农户的生产成本，农户从中受益明显，40.74%的农户认为合作社能够“给我提供技术指导”。总体来说，农村合作社的作用比较明显。

2、农户对科技兴农政策的评价

调查结果显示（表6）：376份有效问卷有330户选择没有接受过农业技术人员的免费技术指导，比率高达87.77%，如果剔除158个非农业生产农户，仍然有172家农户，占比79%，只有46户接受过免费技术指导，占比仅21%，可以说是较低水平，与85.91%的农户的需求而言，存在非常大的差距。科技兴农政策有待进一步加强。值得关注的是，74.17%的农户不知道政府每年有免费的技术培训项目。对于“您知道政府每年都有免费培训项目”问题，74.19%的农户回答“不知道”，只有30.32%的农户知道有人参加过政府组织的免费培训。受访的农户中参加过免费培训的更少，仅占14.85%。在回答“希望在哪些方面进行培训”，70.97%的农户选了“农业生产、种植技术”，越来越多的农户重视农业技术的提高。其次“农产品市场变化规律”也是农户急需学习的，也是他们感到困惑的。我们也看到“怎么用电脑”的需求超过了“怎么选种子”，说明农户希望通过电脑、互联网学习新知识的愿望比较强烈。

3、农户对财政支农政策的总体评价

调查显示（表7），376份有效问卷有143户认为“很好”、123户认为“一般”，两者合计70.74%，农户对政策的评价总体而言是积极的、肯定的。认为“不好”的有109户，占比28.99%，评价为“不好”109户在原因选择中，59.63%的农户选择了“中央的政策好，没有落实到位”，说明即使评价为“不好”的农户认可财政政策，但是政策并没有有效落实到农户。55.04%的农户选择“不透明，不知道有哪些补贴”，还有49.54%的农户选择了“不公平，有关系的人就能拿到补贴”，由此可见政策实施过程中不透明的、不公平的现象。

>五、优化培育新型农村经营主体的财政政策建议

通过对400家农户调查发现，近年来湖南省实施的培育农村新型经营主体的财政政策取得了较好的成效，但是也存在一些问题。一是家庭农场、专业大户的发展速度有待进一步提升；二是州、市农村合作社、种养殖大户等经营主体发展的区域性差异非常大；三是农业技术培训覆盖率较低；四是政策执行过程中存监管不到位等问题。为了进一步解放和发展农村社会生产力，实现适度的规模化生产，在中小规模农户中培育和发展新型主体是行之有效的途径。本文建议在以下几个方面优化培育新型农村经营主体的财政政策。

1、重视对新型主体的培育

（1）科学定位政策内涵。培育新型农村经营主体的政策应当包含三个层次：一是对现有发展较好的新型经营主体给予奖励，促进农业龙头企业、规模化农业合作社的发展，带动当地农业及农户加入合作社的积极性、推动农业规模化生产。奖励部分优秀家庭农场、种植大户，通过树立典型推进农户规模化生产。二是扶持处于发展初期、遇到困难的农业合作社、家庭农场及种养殖大户，帮助他们克服难关，比如提供技术服务、收集农产品市场信息、帮助开拓产品市场等服务，发展壮大新型农村经营主体。三是促进潜在的规模化经营主体尽快成立，必要时给予补贴。总之培育政策不仅要锦上添花，更要雪中送炭。（2）创新服务，优化发展环境。充分发挥龙头企业的带动作用，建立龙头企业与合作社、农户的多种利益联结机制，实现龙头企业、合作社、农户的合作共赢；着力改善新型农业经营主体发展外部环境，抓好政策、技术、人才、信息等各方面服务工作；在税收减免、土地使用、绿色通道等方面给予新型农业经营主体政策优惠；提高农业保险保费补贴标准，积极扩展有效担保抵押物范围，探索土地经营权、农民住房、土地附属设施、大型农机具等纳入担保抵押物范围，为新型农业经营主体的发展营造良好的发展环境；发挥合作社自我管理、自我发展、自我服务、自主经营的职能，不过多干预，不过度考核，不强求规模，强化实实在在的服务扶持。

2、提供农业技术服务，加大农业技术培训力度

提高农业从业者素质，是培育农村经营主体队伍的基础。通过调查发现，对农业从业者的技术培训覆盖率非常低，同时对种粮大户、家庭农场以及农民专业合作社等新型农业经营主体个性化的培训需求，也没被纳入其培训范围。农业科技培训工作是一项综合性的系统工程，一方面要加大对传统农民的培养力度。农业技术专业人士千方百计的让农业科技走出实验室，走进田间地头，通过现场指导、义务开展培训班等方式，提高农民技术水平。另一方面要着力加强农业职业教育和培训，加大对种养大户、家庭农场主、农业龙头企业和合作社领办人、管理者的培训，增强营销、管理知识和领导艺术，建设一批农业职业经理、农业企业家队伍，不断提高现代新型农业经营主体的发展水平。

3、保证财政政策执行过程的公平、公正

实行政策的阳光操作，建立常态化、多元化的管理、监管机制。一方面要完善财政扶持资金跟踪管理流程。建立资金分配管理、资金执行管理数据库，对政策扶持资金项目安排、项目实施管理、资金拨付、项目资金使用等环节实行流程化、动态化、信息化的管理。另一方面要严格推行财政扶持项目公示制度。对财政资金扶持的项目，各级财政和主管部门要充分利用相关当地报纸、电视台、广播、宣传牌或村委会公示栏等进行公示，接受社会公众的监督。公示内容包括：政策内容、财政资金扶持项目名称、专项资金的用途、支持对象、支持范围、补助标准、申报程序、实施地点、资金安排、项目验收等具体情况。

4、重视政策宣传

积极开展财政培育新型农村经营主体的政策宣传活动。通过广泛的宣传使农民了解相关政策，可以通过报刊、电台、电视台、村务公开栏、多媒体宣传墙、农家书屋、村广播室等载体全方位、多手段进行宣传。通过发放宣传学习资料、宣传人员深入农村为农民提供现场咨询服务等方式，加大财政支农惠农政策的宣传学习和培训力度。通过系统的教育使农民的合作意识得到加强，采用典型示范、逐步推进、层层攻克等方式来促进思想的形成，重点要对农民进行相互合作的知识进行全面教育，提高参社的积极性，提高办社的意识。具体措施包括启动仪式、政策培训、政策咨询、村民代表座谈会等。

>参考文献

[1]黄祖辉、俞宁：新型农业经营主体：现状、约束与发展思路———以浙江省为例的分析[J].中国农村经济，2010（10）.

[2]郭庆海：新型农业经营主体功能定位及成长的制度供给[J].中国农村经济，2013（4）.

[3]周清明：发展和规范家庭农场制度[J].新湘评论，2013（7）.

[4]中国农村财经研究会课题组：支持新型农业生产经营主体发展的财政政策研究[J].当代农村财经，2015（7）.

[5]高强、彭超：新型种粮主体喜与忧———基于湖南省邵阳市18家种粮大户及合作社的考察[J].农村经营管理，2015（3）.

[6]刘志成：湖南新型农业经营主体培育的现状、问题与对策[J].湖南社会科学，2013（11）.

作者：李珂单位：湖南商学院